落實鄉村振興戰略 推進鄉村旅游可持續發展

　    近日，文化和旅游部等17部門聯合印發《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出各地從農村實際和旅游市場需求出發，強化規劃引領，完善鄉村基礎設施建設，優化鄉村旅游環境，豐富鄉村旅游產品，促進鄉村旅游向市場化、產業化方向發展，全面提升鄉村旅游的發展質量和綜合效益，為實現我國鄉村全面振興作出重要貢獻。

　　《意見》是貫徹落實《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》的重要舉措，將有效推動鄉村旅游提質增效，促進鄉村旅游可持續發展，加快形成農業農村發展新動能。

　　它明確了促進鄉村旅游可持續發展的五項措施，包括：加強規劃引領，優化區域布局，促進鄉村旅游區域協同發展；完善基礎設施，提升公共服務，改善鄉村旅游環境，促進鄉村旅游便利化；豐富文化內涵，提升產品品質，豐富鄉村旅游產品類型，提高鄉村旅游服務管理水平；創建旅游品牌，加大市場營銷，培育構建鄉村旅游品牌體系，創新鄉村旅游營銷模式；注重農民受益，助力脫貧攻堅，探索推廣發展模式，完善利益聯結機制。同時，還明確了推進鄉村旅游可持續發展的保障措施，包括完善財政投入機制、加強用地保障、加強金融支持、加強人才隊伍建設。

　　《意見》要求，各地各部門要把鄉村旅游可持續、高質量發展作為實施鄉村振興戰略的重要舉措，統籌鄉村旅游發展工作，結合實際出臺落實意見或實施方案，明確部門工作職責，建立督導機制，形成推動鄉村旅游發展的強大合力，推動各項任務貫徹落實。

　　鄉村旅游是旅游業的重要組成部分，是實施鄉村振興戰略的重要力量，多位專家學者從加快推進農業農村現代化、城鄉融合發展、貧困地區脫貧攻堅等方面對《意見》發揮的重要作用進行了解讀。

　　打造生態田園

　　中央民族大學旅游管理教研室張瑛教授認為，《意見》是對黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略的進一步落實。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體部署，要求鄉村旅游在產業、生態、鄉風、治理、生活方面有更多作為。產業興旺是根本基礎，要通過鄉村休閑旅游產業的發展，豐富鄉村旅游產品，做大做強鄉村觀光旅游業、休閑旅游業、養老旅游業、鄉土特色旅游產品、創意旅游產品等，吸引更多的資本、技術和人才到農村去；生態宜居是首要問題，要注重開發與保護并舉，通過發展鄉村旅游，加強農村自然生態和文化生態環境的保護，留住青山綠水和田園風光。

　　中國科學院地理科學與資源研究所鐘林生研究員認為，良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富，生態環境與鄉村旅游相輔相成，因此在鄉村旅游發展過程中，必須把保護生態環境放在優先位置，必須尊重自然、順應自然、保護自然，只有生態環境保護好了，鄉村旅游才有可持續發展的資源與環境基礎。同時，通過生態旅游推動鄉村自然資本加快增值，實現百姓富、生態美的有機統一。

　　“《意見》非常準確地抓住了當前鄉村旅游存在的一些問題及癥結，提出因地制宜、特色發展。從農家樂到田園綜合體，鄉村旅游取得喜人成績的同時，也存在鄉村文化流逝、千村一面等問題，影響了可持續發展。《意見》指明了鄉村旅游產業提檔升級的方向，真正把農民勞動生活、鄉村風情風貌、農業產業特色體現出來，把鄉村旅游業態打造成農民就業增收、實現鄉村振興的新增長極。”北京大學戰略研究所副所長竇文章教授說。

　　注重農民受益，助力脫貧攻堅

　　中國科學院旅游研究中心總規劃師寧志中說，隨著我國城鎮化水平的不斷提高，鄉村旅游的市場規模將持續擴大。我國大約70%的旅游資源分布在鄉村，特別是一些“老少邊窮”地區，旅游資源豐富，但開發率較低，鄉村旅游開發潛力巨大。以資源和市場為導向，優化鄉村旅游區域布局，將鄉村旅游納入區域社會經濟發展規劃，促進鄉村旅游規模化、集群化發展，對于區域鄉村產業振興具有重要意義。

　　在“完善基礎設施，提升公共服務”方面，《意見》提出，提升鄉村旅游基礎設施，完善鄉村旅游公共服務體系。竇文章認為，該措施有利于優化鄉村旅游可持續發展環境。一方面，通過提升鄉村旅游基礎設施，不但能有效改善旅游接待服務環境，也能夠有效提升農民的生活環境；另一方面，通過完善鄉村旅游公共服務體系，不但能為游客提供便利的旅游服務，同時也能帶動鄉村相應公共服務體系的建設。

　　北京第二外國語學院旅游管理學院唐承財副教授分析認為，完善鄉村旅游基礎設施有助于改善鄉村旅游市場環境，營造良好的招商引資環境，形成多主體參與鄉村旅游建設的模式，帶動鄉村旅游發展活力。從硬環境和軟環境兩方面提升鄉村旅游公共服務體系，有利于給游客提供更加便利、舒適的旅游公共環境，提升游客滿意度，為鄉村旅游的持續發展營造良好的市場形象。

　　在“注重農民受益，助力脫貧攻堅”方面，《意見》提出，探索推廣發展模式，完善利益聯結機制，讓農民更好分享旅游發展紅利。

　　“只有讓農民參與其中，并從鄉村旅游發展中受益，鄉村旅游的發展才最有價值和意義。”中國旅游研究院產業所吳麗云副研究員說，多方參與的模式，可以將不同利益主體融為一體，有效發揮各自的優勢和特長，從而實現資源的最優化利用，鄉村旅游效益的最大化發揮，實現農民致富、投資者獲得合理回報、鄉村環境持續美化的共贏格局。

　　“《意見》中最讓我關注的措施是‘注重農民受益，助力脫貧攻堅’。尤其是《意見》中提出的推動本地村民與旅游者對環境與服務的共享。也正因如此，旅游的發展才能夠惠及更多的鄉村居民，更好地得到本地居民的理解和支持，從而保證鄉村旅游的可持續發展。”中國社會科學院旅游研究中心副主任劉德謙說。

　　強化四項要素保障

　　鄉村旅游是旅游業的重要組成部分，是實施鄉村振興戰略的重要力量，在加快推進農業農村現代化、城鄉融合發展、貧困地區脫貧攻堅等方面發揮著重要作用。《意見》在整合資金資源、強化要素保障方面，明確了四方面內容，即完善財政投入機制，加大中央基建投資向鄉村旅游項目傾斜；加強用地保障，各地將鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃；加強金融支持，鼓勵金融機構為鄉村旅游發展提供信貸支持，扶持鄉村旅游龍頭企業發展；加強人才隊伍建設，將鄉村旅游納入各級鄉村振興干部培訓計劃，加強對縣、鄉鎮黨政領導發展鄉村旅游的專題培訓。

　　吳麗云認為，強化要素保障提出的四條內容是針對當前制約鄉村旅游發展的根本性因素提出的，屬于對癥下藥。“內容的提出有利于真正解決制約鄉村旅游快速優質發展的問題，推動鄉村旅游產業的健康發展，并借助鄉村旅游的帶動作用，實現農民增收，貧困戶脫貧，早日實現到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧的戰略目標。”

　　北京聯合大學旅游學院李柏文教授也認為，強化鄉村旅游要素保障對鄉村振興具有重大的意義。“長期以來，資金、土地、人才、知識等要素發展不足、不充分，是制約我國鄉村地區發展的主要原因，城鄉要素對流機制未形成。此次《意見》針對瓶頸問題，重在補短板，鄉村旅游將成為生產要素集聚流動的平臺，將成為鄉村振興的先導產業，發揮示范和帶動效應，形成一種重要的城鄉要素交換與流動的機制，從而為推動鄉村振興提供產業動力，實現鄉村振興的可持續發展，造福億萬百姓。”

　　“資金、土地、人力是任何經濟活動開展中三個必要的核心要素，對于鄉村旅游尤其如此。”北京第二外國語學院旅游管理學院馮凌副教授分析認為，由于鄉村旅游資源相對分布零散，需要較大的投資進行整合和提升開發，在“最嚴格的土地管理制度”下需要一定的土地利用彈性指標配套服務設施，需要一批有情懷、有能力、有經驗的投資人下鄉進行示范性開發，從而帶動當地老百姓不斷提高建設經營和管理服務水平。

　　疏通落實難點

　　吳麗云分析現存難點主要有兩方面：一方面是土地使用中的規劃銜接，“多規合一”并未在各地有效實現，鄉村旅游規劃與土地利用規劃如何實現有效對接還有一定難度；另一方面是金融支持，鄉村旅游發展中很多貸款規模小，盈利存在不確定性，與金融機構防范化解金融風險存在沖突，如何有效銜接也有難度。李柏文認為，培養一批扎根鄉村的旅游人也非常關鍵，因為他們既是人才更是主人。

　　為讓《意見》保障要素更好地落實到位，馮凌提出三點建議：一是多部門合作，切實將脫貧攻堅、鄉村振興戰略中的資金向鄉村旅游開發建設傾斜，在農、林、水利、交通等設施建設中預置旅游服務功能。政府性金融部門如各地農行、農商行、信用社要針對性設計農民能貸、好貸的金融產品；二是地方要將鄉村旅游項目建設用地納入規劃和計劃，允許利用村集體建設用地、農業設施配套用地、“四荒地”和農民自有宅基地建設鄉村旅游項目；三是開展旅游培訓送教下鄉活動，號召旅游院校、規劃機構、民間組織和熱心的專業人士下鄉，為基層旅游部門和鄉村旅游從業者送教上門。

　　李柏文認為，“在財政投入方面如果能形成立法，則引導效果將非常巨大”。在他看來，土地利用方面，要積極探索生態紅線的新畫法，處理好生態保護與發展的關系，倡導就地城鎮化，適度城鎮化，要去地產化和城市化；在金融方面，要充分利用旅游流量的優勢，激發鄉村旅游消費，提高旅游投資回報率；在人才培養方面，合理引進管理、運營、技術、市場等短缺人才，可借鑒深圳大鵬區開辦社區旅游學校的經驗，形成鄉村旅游人才培養基地。